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    從“十一五”規劃建議，到“十一五”規劃綱要，黨的意志變為人民的意志，成為全國人民的共同行動綱領。

   “十一五”規劃綱要是怎樣編制的，與以前的“五年計劃”相比有什么樣的新特點？新華社記者對此進行了追蹤采訪。

    發揚民主，集思廣益，“編制出一個適應改革開放新形勢、使人耳目一新的規劃綱要”

    剛剛過去的“十五”輝煌而燦爛，迎面而來的“十一五”充滿機遇和挑戰。

    站在新的歷史起點上，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出了未來五年國民經濟和社會發展的奮斗目標、指導方針和主要任務。

    “十一五”規劃綱要編制過程，正是在《建議》精神指導下，發揚民主、集思廣益、科學決策的過程。

    黨中央、國務院對制定“十一五”規劃工作高度重視。溫家寶總理明確要求，要編制出一個適應改革開放新形勢、使人耳目一新的規劃綱要；規劃的編制要進行改革，要反映社會主義市場經濟的特點，進一步完善規劃體系，并把規劃工作納入法制化軌道；要充分聽取各方面的意見，吸收有關方面人員共同參加。

    歷時兩年半，先后十二易其稿，“十一五”規劃綱要編制工作在黨中央、國務院的領導下，凝聚了政府有關部門、專家學者、研究機構和廣大人民群眾的智慧。

    2003年7月8日，國務院常務會議討論通過了國家發展和改革委員會《關于開展“十一五”規劃前期工作有關問題的請示》。編制前期準備工作正式啟動。

    面向未來，首先要總結過去。準確評判“十五”計劃執行情況，才能使“十一五”規劃綱要制定建立在可靠的基礎上。發展改革委組織各地區、各部門對“十五”計劃的實施情況進行了中期評估，提出了中期評估報告。通過評估，發現問題，為新的五年規劃編制工作提供了重要的參考。這在我國規劃編制和實施歷史上，是第一次。

    面向未來，必須要準確把握發展的大勢。通過委托、招標、合作研究等多種方式，發展改革委組織國內研究機構和世界銀行等國際組織，對160多個重大課題進行了研究，形成了500多萬字的研究報告。采取招標方式進行重大課題研究，這在我國中長期規劃編制史上也是第一次。

    面向未來，更要傾聽人民的呼聲。東部、西部、中部和東北地區的專題調研和地方片會，著名經濟學家、科學家、企業家和長期從事規劃工作的老同志參加的四個座談會，科學發展研究班、“十一五”規劃研究班，成了傾聽、溝通和交流的陣地。

    認識在調查中深化，觀點在碰撞中交流，“十一五”規劃基本思路逐步形成。

    黨的十六屆五中全會后，“十一五”規劃綱要正式進入起草階段。經國務院批準，成立了由發展改革委、教育部、科技部、財政部等有關部門負責同志組成的國務院“十一五”規劃綱要起草組。

    為充分反映群眾的意愿，為“十一五”規劃建言獻策活動在全國范圍展開。發展改革委設專門辦公室統一處理社會公眾意見和建議。短短60天，有5000多人通過網上留言、電子郵件、信函等方式提出建議。

    從推進社會主義新農村建設，到加快城鎮化步伐，從節約資源能源，到發展循環經濟，從解決看病難、看病貴，到改變教育資源不平衡狀況……一封封信函，一條條留言，飽含著廣大人民對祖國強盛的殷切期盼，對美好生活的美好愿望。

    26歲的石寧是遼寧省新民市經營書店的個體戶。他從網上得知為“十一五”規劃建言獻策的消息時，抑制不住激動的心情，連夜趕寫了大約3萬字232條意見，提出了關于節能、安全、公務員考試制度改革等建議。

    “與‘十五’計劃時相比，征求的意見和建議條數減少了，但質量大大提高。”發展改革委規劃司司長楊偉民說，“不少真知灼見，被吸納進規劃之中”。

    科學的決策需要吸納社會各界專家的意見。37位經濟界、科技界、企業界和其他領域知名專家組成了一個專家委員會。專家委員會對綱要進行了四次論證和咨詢，形成了論證報告。根據《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》規定，論證報告隨同綱要一起報送全國人大，作為審議規劃綱要的參考。這在規劃起草史上，尚屬首次。

    “十一五”綱要初稿形成后，2005年12月，修改后的綱要送中央及國務院所屬78個部門征求意見。根據各部門意見，進一步修改后形成綱要送審稿。

    其間，溫家寶總理專門主持會議，就綱要中的重大問題進行研究，并作了重要指示。

    2005年12月23日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，原則通過了綱要，并決定修改后送中共中央政治局常委會審議。

    2006年1月12日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會議審議通過了綱要，對綱要的定位、指導原則、主要目標和框架結構等給予了基本肯定。

    1月20日，溫家寶總理主持召開國務院第8次全體會議，審議并原則通過了綱要并決定將綱要（征求意見稿）送中央和各省、自治區、直轄市共151個單位征求意見。

    1月25日和26日，起草組分別向全國人大財經委員會和全國政協作了匯報，聽取意見。

    根據各方面對征求意見稿反饋的850多條意見，起草組對綱要進行了260處修改，形成了提請全國人大常委會初步審查的綱要（初步審查稿）。

    從2月7日至10日，溫家寶總理主持分別召開經濟和社會專家、科教文衛體代表、企業家和農民代表、民主黨派和無黨派人士四個座談會，聽取各方面對綱要的意見和建議。許多寶貴的意見被吸收。比如規劃綱要中原有17個專欄，很多代表認為文化非常重要，修改時增加了一個文化專欄。

    2月21日，中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，討論規劃綱要草案稿。

    會議認為，“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。科學編制“十一五”規劃綱要，對于緊緊抓住重要戰略機遇期、促進我國經濟社會又快又好發展具有十分重大的意義。

    會議指出，“十一五”時期要繼續以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持必須保持經濟平穩較快發展、必須加快轉變經濟增長方式、必須提高自主創新能力、必須促進城鄉區域協調發展、必須加強和諧社會建設、必須不斷深化改革開放的指導原則。要針對發展中存在的突出矛盾和問題，進一步調整推動發展的思路、轉變推動發展的方式、明確推動發展的政策導向。要立足擴大國內需求推動發展，立足優化產業結構推動發展，立足節約資源保護環境推動發展，立足增強自主創新能力推動發展，立足深化改革開放推動發展，立足以人為本推動發展。

    會議對“十一五”規劃綱要草案提出的“十一五”時期我國經濟社會發展的重大指標、戰略重點、重大改革措施和主要政策取向等進行了討論研究。會議強調，“十一五”規劃綱要要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為方向，成為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。實現規劃提出的目標和任務，主要依靠完善體制機制，更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時政府要正確履行職責，加強和改善宏觀調控。

    會議要求，在將“十一五”規劃綱要草案提交十屆全國人大四次會議審查和全國政協十屆四次會議討論的過程中，要發揚民主、集思廣益，以利于切實把規劃綱要制定好、實施好。

    綱要草案正式提請人代會審議前，印發到各地，請各地代表進行初審。這也是歷史上的第一次。很多意見在初審后就被吸收了。

    2月24日，根據政治局會議精神，以及全國人大代表討論反饋的意見，修改形成綱要草案。

    3月5日，十屆全國人大四次會議在北京舉行，規劃綱要放在了近3000名全國人大代表和列席會議的2000多名全國政協委員的面前……

    “兩會”期間，根據代表委員們的審議討論，綱要草案作了34處修改。比如，在深化教育體制改革中增加了“規范教育收費，建立嚴格的教育收費公示制度”；在加強思想道德建設中增加了“發揚艱苦奮斗的優良傳統”；在強化促進節約的政策措施中增加了“加快循環經濟立法”……

    嶄新的五年，需要一個嶄新的規劃。“十一五”規劃必將引領中國轉入科學發展的新軌道

    站在新的歷史起點上，邁向全面建設小康社會的新征程。中國需要一個符合科學發展要求、順應時代潮流的嶄新規劃。

    溫家寶總理明確要求，“十一五”規劃要突出改革，突出經濟結構調整和增長方式轉變，突出自主創新，突出建設和諧社會，著力反映和解答人民群眾關心的問題。

    “立足擴大國內需求推動發展，立足優化產業結構推動發展，立足節約資源保護環境推動發展，立足增強自主創新能力推動發展，立足深化改革開放推動發展，立足以人為本推動發展”。“六個立足”，傳遞出一個強烈的信號：要加快發展，更要科學發展。

    據權威人士介紹，與歷次的五年計劃相比，“十一五”規劃綱要，無論是從內容上和形式上，都呈現出嶄新的特點：

    ——這是一個市場經濟條件下全新的規劃。延續了50年的“計劃”，第一次變成了“規劃”。一字之差，準確地體現了社會主義市場經濟條件下中長期規劃的功能定位，反映了我國發展理念、經濟體制、政府職能的重大變革。

    ——這是一個全面落實科學發展觀的規劃。從發展目標、發展重點，到政策措施和重大工程等各個方面，始終緊扣科學發展的“紅線”。科學發展觀從一個戰略思想，演化為全民的共同行動。

    ——這是一個以人為本的規劃。不但重視經濟發展，更重視人文、社會、環境的進步。在22個主要指標中，反映經濟增長的只有2個，反映經濟結構的4個，反映人口資源環境的8個，反映公共服務和人民生活的8個。

    ——這是一個政府自我約束的規劃。綱要首次把發展指標分為預期性和約束性兩類。反映人口資源環境、公共服務和人民生活的指標中，有8個是約束性的，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。這種指標屬性的劃分強化了政府在公共服務和涉及公共利益領域的職責。

    ——這是一個體現“統籌”要求的規劃。在發展戰略任務方面，綱要把建設社會主義新農村獨立成篇，擺在各項戰略任務的首位。明確提出下一個五年工業發展的主要任務不是擴大規模，而是結構升級。首次把服務業獨立成篇，放在突出位置上。在區域發展戰略上，綱要進一步明確了優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的定位和政策導向。

    ——這是一個可持續發展的規劃。在人與自然的關系上，把節約資源和保護環境這兩個基本國策寫入了綱要，提出了建設資源節約型社會和環境友好型社會的戰略任務和具體措施。同時，把自主創新和培養高素質人才放在了突出的位置上，提出了建設創新型國家和實施人才強國戰略的一些重大任務和政策措施。

    ——這是一個充滿改革精神的規劃。改革開放是決定中國命運的決策。綱要不但專門用兩篇的篇幅闡明了深化改革和擴大開放的任務，在其他各個篇章，包括農村篇、服務業篇、科教興國篇、和諧社會篇等，無不鮮明地體現著改革的精神。

    綱要在形式上也有創新，采取了正文加專欄的形式。將主要發展指標作為專欄集中表述，使表述更加簡潔；將重大工程放在專欄，使有關內容更加突出，一目了然；對一些新概念和內容做解釋性專欄，如規劃目標的屬性等，有利于加深人們對規劃的理解，也使得規劃的表述形式更加大眾化和多樣化。

    “兩會”期間，代表委員對這份充滿新意的規劃，給予了高度的評價。青島港集團有限公司董事局主席、總裁常德傳代表說：“讓城市更加富足，讓農村更加繁榮，讓企業更加有競爭力，讓國家更加強盛，這是我透過規劃看到的變化。”

　  抓住機遇，迎接挑戰，努力把“十一五”規劃的宏偉藍圖變為美好現實

    更高的收入水平，更多的就業機會，更豐富的公共服務，更優美的人居環境……“十一五”規劃綱要展現出中國人民的美好生活前景。

    宏偉的目標，美好的藍圖，化為中華大地上的現實，需要扎實的工作，需要付出艱辛的努力。

    面向“十一五”，我們有著良好的發展條件和機遇。消費結構升級、產業結構調整、城鎮化發展等趨勢，將為我國的發展提供巨大的市場空間。勞動力、國民儲蓄、基礎設施、產業配套能力、科技教育的基礎等，為我國的發展提供了供給方面的有利條件。我國政治社會保持長期穩定，改革向縱深推進，國際環境總體穩定，也為我國的發展提供了動力和保障。

    困難和問題更讓我們警醒。制約我國經濟社會發展的一些深層次矛盾長期沒有得到很好的解決。生產力還不發達，資源相對不足，生態環境比較脆弱，經濟結構不合理，解決“三農”問題任務相當艱巨，就業壓力較大，科技自主創新能力不足；國際環境復雜多變。這一切都對我們“十一五”的發展，提出了嚴峻的挑戰。

    “規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”。“兩會”期間，不少代表委員不約而同地表達了這樣的擔心，再好的規劃，不去實施，只能是一紙空文。會不會出現規劃編制時轟轟烈烈，實施中“無聲無息”的情況？

    編制規劃的目的是為了實施。“十一五”規劃綱要專門以一篇來論述建立健全規劃實施機制。

    要保障目標的實現，就必須建立分類指導的實施機制。社會主義市場經濟條件下規劃的實施機制發生了很大變化。對不同領域的任務，要分別通過引導市場主體自主行為、完善利益導向機制、運用公共資源、健全法律法規等方式實施。

    要保障目標的實現，就必須調整和完善經濟政策。綱要提出了公共財政和中央政府投資支持的重點領域，明確了稅收政策和產業政策等的基本取向。

    要保障目標的實現，就必須強化政府的保障。要把具有法律效力的約束性指標，納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，并分解落實。要加強對規劃實施效果的跟蹤分析和評估，形成制度化的評估和修訂機制。

    “兩會”期間，來自不同區域的代表，紛紛結合“十一五”規劃綱要，暢談未來發展的思路。

    東部率先發展，引起了上海市發展和改革委員會副主任俞國生代表的深思。他說，“十一五”期間，上海的發展將面臨著土地、能源、商務成本等多方面的制約，不能走一味上項目的老路。要有所選擇，有所側重，主要依靠創新來加快發展，靠改革來推動發展，輻射全國。要把增強城市國際競爭力作為上海“十一五”的發展路線，把上海放在世界經濟發展的參照系，突出為國家多做貢獻，突出縮短與世界先進水平的差距。

    西部地區需要加快發展，縮小差距。重慶市發展和改革委員會主任于學信說：“我們地處西部地區，基礎設施欠賬多，比如公路密度比東部少一半，發電裝機容量不足全國平均水平的一半。投資不會放松，但要調整結構。經濟發展要上去，老百姓的事情更要辦好。縮小西部與東部的差距，首先要在公共服務上下功夫。”

    綱要提出，促進中部地區崛起。這令安徽省經濟委員會主任楊振超代表十分振奮。他說，“十五”期間，安徽經濟年均增長１１．８％，已經具備了實現跨越式發展的基礎。安徽現在的問題主要是工業化、城鎮化水平不高，經濟外向度、非公經濟占ＧＤＰ的比重相對較低。“十一五”期間，必須實行工業強省戰略，依靠創新推動，與長江三角洲實現“無縫對接”。

    宏偉的藍圖已經繪就，美好的前景展現在眼前。只要我們凝聚13億人的智慧和力量，振奮精神，扎實工作，銳意進取，開拓創新，經過五年的努力，我們的國家將會更加繁榮昌盛，人民群眾的生活將會更加幸福美滿。（完）