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王 軍
西咸新區(qū)黨工委副書記、管委會常務副主任
西咸新區(qū)發(fā)展集團有限公司董事長
1. 中國的城市化要從社會建設入手
《21世紀》：在我看來，我們的城市之所以已經顯現和將要顯現一系列問題和危機，其根本性原因在于，對城市發(fā)展有著決定性話語權的人還沒有想清楚城市到底是誰的城市，也不知道我們要建設一座什么樣的城市。所以，我對西咸新區(qū)提出的“理想城市，理想社會”很感興趣，前者曾是世界城市發(fā)展史上一次城市發(fā)展思潮的主題，后者則意味著從社會學乃至政治學意義上對城市作出理解。
王軍：我們將西咸新區(qū)的實踐概括為兩個“理想”：理想城市，理想社會，這兩個理想是分不開的。過去我們講城市化更多的是講建設理想城市：城市怎么建、怎么規(guī)劃，包括城市的交通、人口、產業(yè)等規(guī)劃是否合理。現在我們提出一個觀點：從社會史的角度看，城市化實踐的是人類歷史上最偉大的人口遷徙，城市是人類社會變遷歷史中的一個階段，研究城市就要研究社會，不能僅從基礎設施建設、經濟發(fā)展的角度來研究。也正是基于此，我們才能理解為什么說當代中國人實現了一個偉大的奇跡就是中國完成了最偉大的人口遷徙，無論是從中國整體的人口遷徙歷史而言，還是從全球人口遷徙的歷史而言，都是前無來者的。改革開放以后，中國的城市化率由20%左右變成現在的50%左右，接下來的目標是達到70%左右，70%是什么概念？從改革開放開始算起，要完成十億人從農村到 城市的遷徙。所以，在我看來，這么多年中國政府最大的一個成就就是領導了人類歷史上最大規(guī)模的一次人口遷徙。
人口的遷徙、人口的流動，是世界歷史前進的動力。為什么絲綢之路越看越偉大？那是因為人口的流動，包括成吉思汗的東進（當然他也有自己的過失），推動了人類史上不同文明和文化的大交融，這種遷徙對人類的進步意義是不言而喻的。中國的大一統(tǒng)都是和人口的流動有關系的，很多西域的種族，由于種種原因發(fā)展起來，遷到甘肅、陜西、關中地區(qū)，和這些地區(qū)的人融合，這樣的意義很大。
以社會的視角重新發(fā)現城市
現在中央提出的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的道路，是中國在21世紀前五十年的重大的課題。新型城鎮(zhèn)化道路要與社會發(fā)展統(tǒng)一，新型城市建設要與社會建設統(tǒng)一，中國的城市化要從社會建設入手，所以我們才講了一個命題——理想城市，理想社會。我們把“理想城市”放在前面，因為理想社會目標更高，理想城市相對而言更容易指標化一點：城市建設是以產業(yè)為出發(fā)點還是就業(yè)為出發(fā)點，以就業(yè)為出發(fā)就是社會建設，以產業(yè)為出發(fā)就是城市建設。
我對新型城鎮(zhèn)化的理解就是首先從人類歷史變遷來看，我們正在實踐這一代中國人所能做的偉大的、史無前例的事情——人類歷史上最大的一次人口變遷，短短的50年間有10億人從鄉(xiāng)村進入城市，這個變遷就包容在城市化大的課題下。
《21世紀》：如果從人口遷徙的角度來理解城市化，應該很自然的得出這樣一個結論：城市化首先是人的城市化，但我們之前的城市化，更多是在產業(yè)集聚和工業(yè)發(fā)展為目的的發(fā)展路徑基礎上實現的城市化。而且，從這個角度看，今天的城市中所面臨的問題，在來時的路上已經發(fā)生。
王軍：我將中國過去城市化道路主要分為二條：企業(yè)化方式、園區(qū)化方式。
“一五”、“二五”期間的企業(yè)化道路，就是先生產、后生活，就是先把生產線建起來，圍繞生產線建設小區(qū)，從而建設子弟學校、合作社，城市就這樣發(fā)展起來了。西安就是“一五”、“二五”期間國家建設的重點城市之一，為什么浐灞河這么臟？就是因為把紡織廠、軍需廠沿著河建了起來，為什么放在浐灞河呢？因為可以多快好省的建設城市，污水直接排入河流，從而減少很多城市基礎設施的投入。中國人用15年左右時間把一大批城市的架子搭起來了，形成了新中國的工業(yè)基礎。但是，這帶來了巨大問題，第一個就是污染的問題，同時帶來一些社會問題，而更深層次的是社會問題。中國真正的第一代城市人就是那時候進城的。
我將第二條道路概括為園區(qū)模式。如果說第一條道路是以企業(yè)發(fā)展為主導的模式，那第二條道路就是以產業(yè)發(fā)展主導的模式，以西安為例，市委市政府定的主導產業(yè)，南郊高新技術，東南郊旅游產業(yè)、浐灞金融區(qū)等等。從全國來看，都這樣，長三角、珠三角等都是園區(qū)，大大小小的園區(qū)，大的像富士康這樣的企業(yè)園區(qū)，小的像化工、制造業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)，都是這樣發(fā)展起來的。過去的企業(yè)模式不講究鏈條，而園區(qū)模式就充分考慮了企業(yè)間的關系，集約生產，迅速地帶動了生產力的發(fā)展，但是最大的缺點“城市病”：城市無限擴展，攤大餅，交通擁堵帶來效率低下。北京和西安的這種問題尤為突出——城市結構不合理，兩三百米一個紅綠燈，加上汽車無限制的發(fā)展，垃圾圍城生態(tài)危機等等一系列的城市病。
更重要的是社會病，城鄉(xiāng)斷裂、差距拉大，城市興起的背景卻是農村的衰敗。本來我們是希望城市帶鄉(xiāng)，但是變成了城市吸鄉(xiāng)，城市變成了黑洞，吸走了農村的勞動力、資金和資源，少得可憐的錢都被吸到了城市，農村老太太賣豬娃、雞蛋的錢都放在信用社，但是這些錢都用來倒騰房地產了，這就造成了農業(yè)和農村的衰敗，僅僅靠科技來解決糧食問題。
2. 新的城市一定要有邊界
《21世紀》：應該說，您所謂“園區(qū)模式”的城市化道路，更多的發(fā)生在一些基于開發(fā)區(qū)或高新區(qū)所形成的新城，但我們看到的局面是，基于傳統(tǒng)城區(qū)的發(fā)展而來的城市，也同樣遭遇困境。其中讓我們費解并深刻困擾我們的是，盡管大家都認為“攤大餅”不是好的城市發(fā)展方向，但幾乎所有的城市都在熱衷于“攤大餅”，為什么會這樣？
王軍：你注意到了嗎，與“攤大餅”同時發(fā)生的是什么？包括人與人的關系、城市對農村的支持和回饋越來越少，城市像歐洲，農村像非洲等等。要找原因，這就是三個透支：透支環(huán)境紅利，透支人口紅利，透支土地紅利。
一是環(huán)境紅利的透支，就是說在園區(qū)模式下，都是以工業(yè)化為主導的城市化，這種情況下以經濟利益最大化，往往帶來透支環(huán)境紅利，在對環(huán)境的注意上面，包括治污排污的重視不夠，比如沿城市邊緣發(fā)展都是借用原來城市基本的基礎設施。污水處理廠利用原來的，新增的增量部分往往透支環(huán)境很多。
二是人口紅利的透支。我們的人口紅利最大的時期就是改革開放這三十年，50后、60后、70后這些剛好成為勞動力，支撐了中國的廉價勞動力。50后、60后、70后這代人家里一般有兩三個孩子，到城市去打工，這些人跟“一五”和“二五”時期的不一樣：“一五”“二五”時期是招工，而這三十年是打工，過去叫參加工作，這是進城打工，含義是不一樣的，那時是農民變成工人，這時是農民變成打工一族。
現在80后較多的為獨生子女，人口紅利吃完了。現在的80后他們的工作條件要好于他們的父輩，那時的人住在工棚里面，但是他們身懷希望，與父輩們每年打工可以帶回去幾百元，蓋幾間房子，為自己的兒女遮風擋雨的想法是不一樣的。現在信息化的時代，農村孩子跟城市孩子接受的信息是一樣的，所以他們感覺無望——自己創(chuàng)造出來的一切美好的東西都是他者的，他們以觀望的態(tài)度看待這個世界的時候感到無望，雖然他們的生活條件比五十年代的要好，但是沒有主人翁的意識，感覺自己是他者，沒有希望。這一系列的社會問題是透支人口紅利的后果，他們就像一個檸檬，在最好的時候被城市榨干了，然后在干枯的時候被趕回農村了，而事實上，80后這代農村的人不可能再去種地了，農村的效益比太差了，他們也不會種地了。
還有一個透支就是土地紅利。我們眼看著城市一圈圈往外擴張，國際上流行的無非是組團城市、帶狀城市、花園城市，沒有一個是攤大餅模式，難道我們的規(guī)劃師和市長不懂嗎？實際上這個結局不是規(guī)劃師、也不是市長的問題，而是發(fā)展模式的問題，園區(qū)發(fā)展模式是一種一直在透支土地紅利的發(fā)展模式。
所有的城市都在城市的邊緣發(fā)展，為什么呢？成本更低，效益更高，比如修到二環(huán)了，沿著城市的邊緣畫一個圈，就是開發(fā)區(qū)，起步區(qū)是5平方公里、3平方公里等，但是起步區(qū)的建設中央、地方都沒有給錢，包括西安的浐灞生態(tài)區(qū)和高新區(qū)最早也是這么起來的，但是錢從哪來？就是土地的預期效益，提前透支土地的預期紅利。然后做概念、講故事，我的5平方公里是起步區(qū)，但是我是以城市邊緣的20平方公里的規(guī)劃來預期這塊能賣多少錢，那塊能賣多少錢，然后銀行給我100億或者50個億，讓我來開發(fā)這3平方公里，就這樣以預期效益換開發(fā)資金。
但問題是，這5平方公里開發(fā)出來后，必須開發(fā)這20平方公里，要不錢從哪來，但要開發(fā)這20平方公里，怎么辦了？同理，得弄40平方公里的規(guī)劃，這就叫擴區(qū)，所有的開發(fā)區(qū)都經過這個擴區(qū)的階段，很多人都看不到這個。所以我開發(fā)20平方公里就得以40平方公里的土地來預期，這種擊鼓傳花的方式就迫使我們必須往前做，做完這40平方公里就得做80平方公里，不如此就不會持續(xù)，所以城市只能是越攤越大，無論是小城市還是中等城市這幾年都變大了幾倍，所有的城市都為各種“城市病”所困擾。
這三個透支已經使得我們的發(fā)展到了不可持續(xù)的地步，必須要停了——無序擴張總得有個頭啊！這就是我們說的新的城市一定得有邊界、并且用法律來固定下來。
3. 市民社會是城市的核心
《21世紀》：問題的關鍵是，城市的困境要求必須停下原來的發(fā)展模式，但在強大的慣性之下，能馬上停下來嗎？打個比喻，就像一輛還在行駛的破車，雖然知道未來會支離破碎，但至少現在還在奔跑，如果現在停下來現在就會支離破碎。哪一個決策者會希望這輛車在自己手里馬上破碎呢？又有哪一個決策者能承擔起馬上破碎的代價呢？所以，可能的選擇是，盡管知道沒有未來，還只能繼續(xù)一路狂奔。
王軍：理想城市、理想社會，這里面帶有一個值得我們思考的問題：這么多年誰在扛著中國的基礎設施建設，我們在揭示房地產商不道德的血液的時候，我們還需要思考目前這些問題的深層次的體制新原因是什么？在分稅制的情況下，55%的財政由中央支配，45%由地方支配，地方除了養(yǎng)活人以外，就沒有余力干其它事了，貧困地區(qū)就更不用說了，這種現象在90年代很普遍。到了21世紀，土地財政開始興起，土地紅利支撐了中國城市化二三十年，房地產業(yè)第一貢獻了GDP，第二拉動了基礎產業(yè)發(fā)展，第三解決了就業(yè)問題，但我們也只是看到了這些，沒有看到更深層次的問題，那就是中國工業(yè)化的基礎建立在土地財政上，土地紅利解決了城市化的財政問題。
那么，接下來怎么辦？新型城市化道路能停下來嗎？當然不能停，也不應該停，但這就需要下決心解決投入問題——新型城市化國家要投入，不能只取不予，應當有取有予，甚至為新型城市化買單，這是我講的核心問題。地方政府要有通過財政支付城市建設費用的能力，而不是把這個作為非法，要解決這個問題必須在通過財政體制改革解決，必須把這個作為中國的戰(zhàn)略任務來買單。
《21世紀》：你的這個提法很大膽。
王軍：新型城市化，第一要從規(guī)劃理念入手，首先要停止攤大餅，城市要有明確的邊界，這要作為一條法律，就是陜西提出來的 建設現代田園城市，實際上就是“核心板塊”、“田園城區(qū)”加“優(yōu)美小鎮(zhèn)”，在此基礎上形成一個完整的市政體系，核心城區(qū)和點狀分布的市政體系，從城市形態(tài)上來講，要把這種市政體系法律化，20-50平方公里的這樣的城市星羅棋布，各自有各自的邊界。這樣的話就能輻射農村，帶動農村發(fā)展成為可能，而不是大城市把周邊的資源吸附了，荒蕪最多的不是邊遠農村，而是城市近郊。
這種點狀城市建設有兩方面預期：第一是法律規(guī)定城市有邊界，周邊就是農田，且是法律規(guī)定的農田，什么時候都不會改，在這種預期下，農民就會對農田進行長期投資；第二是點狀分布真正能把農村帶動起來，對近郊農業(yè)的需求增加，而且，這樣以來可以更容易實現監(jiān)管，真正做到綠色有機，極大地提高農業(yè)生產的附加值。針對暑假周末城里人的出游需求，可以興起一批假日農場，然后就是建一批田園農莊。我在西咸新區(qū)提出了“新井田制”，比方
說在1000畝的土地上畫個“井”字，中間是市政建設，周邊建設莊園，莊園可以是團體的也可以是私有的，這實際上就是奢侈品農業(yè)。我國一講奢侈品就反感，實際上這陷入了一個誤區(qū)，其實奢侈品是最好的東西，以最小的資源消耗得到最大的二次分配。奢侈品農業(yè)最大的好處就是把城市的高消費引入到了農村，具有重大的意義，周邊農村都富了。從更大的方面說，這實現了城市的建設資金和高消費向農村正向流動的一種模式。點狀布局的組團城市使城市勞動農村城市資本向農業(yè)回流成為可能，假日農業(yè)、休閑農業(yè)完全就興起來了，新的產業(yè)就起來了。
現在實際上從事農業(yè)的人口已經很少了，雖然有50%的人還生活在農村的土地上，但實際上有一部分是流動的，是兩棲的，這就是為什么還有3.8億人在火車道上跑著。將來我們要實現農民依然擁有土地，但可以進城就業(yè)。什么叫一體化？第一就是社會一體化，管理都是社區(qū)，你可以因工作住在城市，但也可以住在新的農業(yè)社區(qū)，你也可以從事農業(yè)，農業(yè)是一個職業(yè)，而不是一種身份，不是劃分所謂城市人和農村人的標準，我們都是居民，管理上都是一致的，戶籍上沒有農業(yè)戶口和城市戶口的差別，但是不排除5%-10%的農民經過組織起來成為農業(yè)工人或小莊園主。你可以住在城市或者鎮(zhèn)上，也可以在城市工作，但是不排除在農村還有二畝農地，如同城里人有個門面，可以自己經營，也可以出租。但可以通過合作社的方法解決這個問題。當然，農村現在有個問題，因為之前我們的政策是土地分配50年不變，現在又提出長期不變，新生農村人口沒有地，還在村里住，他們是新農民，這得通過集體化來解決，我承認你有地，但是這塊地在本上寫著。比方說一個村有100戶，300畝地，每家三畝，你是新農民，沒有地，但不排除你是種地的人，這三百畝地是我們一百戶人的，我們可能都不耕種，但是有人管理，聘請人來管理，用這種模式來使我們的農業(yè)現代
化。
莊園農業(yè)更簡單了，我們政府通過土地置換把中間這塊地騰出來，我們現在最根本的問題是政府不相信農民，總把農民看成小孩，而政府是慈母、慈父，總不相信農民自己能管好自己、養(yǎng)活自己，總擔心把地分給農民，農民不種了怎么辦？把地賣了怎么辦？從而農民越來越弱勢、農村越來越弱勢。所以，我們的農業(yè)政策總是出現各種問題，朝令夕改。市場經濟最大的特點是還權于民。當年萬里搞得土地分配到戶，就是相信農民自己能管好自己。所以要立足現實解決問題，把農民當作一個城市人，用社區(qū)管理管社會的變遷，城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化就是社會一體化，當然這是一個漫長的過程、痛苦的過程。
《21世紀》：不僅過程漫長且可能伴隨痛苦，更重要的是，以社會建設角度來看待城市，勢必牽涉到更具體更復雜的城市發(fā)展共識，包括審美共識、城市社會建設共識等，城市變革本身就是一場社會變革。
王軍：“理想城市、理想社會”也好，從社會變遷的角度重新發(fā)現城市也好，總之是說我們應該從社會的視角來看城市，以前我們理解城市就是蓋幾個樓，大家聚在一起就是城市化，到后來就是產業(yè)之城，現在要從社會的角度理解城市了。這是我想講的一個基本概念，然后其它具體的技術性問題就簡單了，城市形態(tài)都是小兒科了。基本的建設就是以社會建設統(tǒng)領，而不是以產業(yè)帶動城市，應以就業(yè)帶動城市，就業(yè)帶動城市是有機的。城市是有機的，有生命的，不是規(guī)劃師拿圖紙畫出來的，市民社會是城市的核心，然后圍繞這個產生商業(yè)、就業(yè)、交通等一系列的東西。
其實中國的城市不缺規(guī)劃，但那么多的規(guī)劃也沒解決城市發(fā)展中出現的問題，其實在現在的理念下，也不可能解決。所以，求解中國新型城市化道路，首先要從理念上做出戰(zhàn)略性的調整，就是以人為本，比方說城市公共廁所的建設，臺灣曾經發(fā)生過女性占領廁所運動，現在廣州、武漢、鄭州等城市也開始了，說明原來的廁所的配置不是站在以人為本的角度去做的，是從基礎設施的角度去配置的，至少沒有隨著新的城市人口的變遷而做出相應的調整，過去城市的流動人口以男性為主，所以公共廁所一半是流動人口使用的，那時就是合理的。現在旅游帶動了人口的流動，女性和兒童多了，以前的比例配置就不合理了，必須做出調整。城市廣場也是一樣，我們西咸新區(qū)就堅持廣場要小而多，我們更希望看到的不是埃菲爾鐵塔這樣的廣場，希望看到蒙馬特式的廣場，就是社區(qū)性質的。這些都體現了“理想城市，理想社會”的發(fā)展理念，也是西咸新區(qū)在實踐的理念。
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